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承包地確權檔案業務指導工作思路

隨著全國農村土地承包經營權確權登記頒證(以下簡稱“承包地確權”)工作深入開展,各地工作過程中形成的文件材料不斷增多,歸檔文件材料的收集和整理工作已提到日程。檔案行政管理部門只有充分認識到承包地確權檔案的重要性,增強責任意識,站在鞏固農村基本經營制度、增強農村發展活力、保障農民財產性收入等高度,才能找到做好承包地確權檔案指導工作的切入點和有效方法,助力農村土地承包管理部門做好文件材料的收集歸檔和檔案管理工作,為維護農民土地承包權益、保障農村土地順暢流轉、化解土地矛盾糾紛等留存好原始憑證。

熟悉業務流程,明確指導思路

開展檔案業務指導工作首先要熟悉相關行業職能任務、業務知識和工作內容。承包地確權是一項系統工程,做好檔案業務指導工作,必須了解和熟悉承包地確權工作的業務流程。2014年年初,農業部下發《農村土地承包經營權調查規程》,規定了農村土地承包經營權調查規程、要素編碼規則、確權登記數據庫規范3個行業標準,對承包地確權工作的調查任務、調查步驟、區域界線、資料準備、調查內容登記表冊、測量工具、現場指界、具體地塊測量、調查表填寫、實測結果審核公示、數據庫和信息系統建設、成果整理、發包方與承包方及承包合同和農村土地承包經營權證(登記簿)編碼規則等都作出系統規范。為加強管理和有效利用承包地確權檔案,2014年11月,農業部、國家檔案局聯合印發《農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》),對承包地確權工作的組織領導、工作保障、內容分類、保管利用、信息化管理等方面提出系統要求。2015年年初,農業部等7部委聯合印發《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》,將“開展土地承包檔案資料清查、開展土地承包經營權調查、完善土地承包合同、建立健全登記簿、頒發土地承包經營權證書、推進信息應用平臺建設、建立健全檔案管理制度”列為全國承包地確權重點抓好的工作任務。檔案業務指導人員,只有將上述文件作為“工作法典”,系統地、反復地學習,充分認識承包地確權工作的重要意義,明確承包地確權工作任務、工作流程與每一個工作結點的具體內容,深刻理解承包地確權檔案工作主旨,才能明確工作內容、指導思路,順利地開展指導工作,否則將無法與土地承包管理部門人員進行交流,更無法深入開展檔案指導工作。只有站在農業部門角度去思考本地承包地確權工作中每一環節應形成什么樣的文件材料,在形成時應該注意哪些問題,哪些文件材料需要系統收集,文件載體的具體要求及何時開展歸檔立卷工作等諸多問題,才能在指導過程中發現土地承包管理部門在文件形成、收集和管理工作中的疏漏,對被指導單位提出準確而又中肯的指導建議,才能確定正確的指導思路,使被指導單位接納和重視指導意見,將指導工作落到實處。

確定歸檔范圍,做好前端控制

實際工作中,各地都存在著承包地確權文件材料管理松散的現象,這勢必會影響承包地確權檔案的齊全性、完整性和系統性。檔案業務指導人員應從3個方面入手,提高歸檔文件材料收全率。

1.強化收集意識

文件材料收集工作是檔案整體工作的起點,這項工作做不好,承包地確權檔案的歸檔、整理、保管、鑒定、統計和利用等工作就無從談起。將承包地確權工作各個時期、各個環節的文件材料收集全,才能保障承包地確權工作的連續性及歸檔文件材料的完整性,才能提高承包地確權檔案的利用價值。承包地確權檔案工作的工作對象主要是鄉鎮與村級工作人員,一定要考慮到他們對檔案工作的熟悉程度,要向他們說明提前開展收集工作的重要性。只有基層人員樹立起文件材料收集意識,認識到收集工作是后續所有工作的基礎,才能將檔案收集工作真正開展起來。

2.明確收集范圍

文件材料歸檔范圍是收集工作的依據和憑證。《管理辦法》以附件形式對承包地確權文件材料的歸檔范圍和保管期限進行了明確界定。各地要按照《管理辦法》要求,依據確權工作流程、具體要求和步驟,編制本地區承包地確權文件材料歸檔范圍和保管期限表,用以指導本地區承包地確權文件材料的收集和管理工作。承包地確權文件材料歸檔范圍和保管期限表的編制,應結合本地承包地確權工作實際,不能完全照抄照搬《管理辦法》,更不能完全借鑒其他地方的情況。只有參照本地實際情況明確歸檔范圍,才能讓農業部門在實際工作中有所遵循,明確工作思路和收集范圍,從而有序規范地開展和完成好收集歸檔工作。

3.做好前端控制工作

把控文件材料形成要求是保證歸檔文件齊全完整、真實有效的最好途徑。以吉林省為例,全省試點工作開展以來,各試點地區形成的文件材料五花八門,特別是2013年以前的試點縣區,由于處于摸索試驗階段,入戶調查都調查什么內容、怎樣開展調查工作、以戶為單位還是以組社為單位調查;如何測繪,是否需要現場指界,現場指界需要履行什么手續等,各試點縣區沒有統一做法,形成材料自然不一,造成確定歸檔范圍難的同時,也給確權工作留下隱患。許多應該留有憑證性文件材料的重要環節都被忽略,諸如入戶調查表不分戶,一張大表把全屯全社的內容都籠統填進去,每個農戶戶籍信息和地塊情況摸底不清晰、不全面;現場指界不履行簽字手續。這兩種情況沒有現場白紙黑字作證明,一旦發生糾紛必須返工重新測量。為防止出現此類情況,各級檔案行政管理部門要及時提醒當地承包地確權工作部門結合調查任務、調查步驟、現場指界、具體地塊測量、調查表填寫、實測結果審核公示等要求,統一承包地確權工作文書格式。如在測繪圖紙輸出時,對出圖單位、制圖人的法律責任、圖紙的法律效力、圖紙的印制材料等作出明確要求;建議統一合同、臺賬文本,確定承包地確權工作各流程必形成文書填寫要求。這樣才能保障承包地確權工作形成的全部檔案能夠真實完整地記錄承包地確權工作實際,才能真正為維護承包地確權成果服務,真正為保障農民切身利益服務。

4.強調同步分類收集

建議采取分類收集的方法,將承包地確權文件劃分為綜合管理、確權登記、糾紛調處、合同及特殊載體等進行分類收集。綜合管理類要緊緊把握收文和發文關,收到文件材料,逐一登記收集;自發文件采取邊形成邊收集的方法。確權登記類可分為3小類收集:一是確權登記工作匯總、登記、核準等綜合性材料單獨收集;二是農戶信息可以采取“一戶一卷”的方式進行收集,以方便下一步整理和利用;三是各種測繪圖紙,按照實測草圖、地塊分布圖、成果公示圖等類別進行收集。要加強特殊載體類檔案如數碼照片、錄音錄像和測繪數據的收集。收集工作要緊扣承包地確權工作環節,同步開展,從會議召開、工作機構成立、方案制定、招投標、入戶調查、地塊確認、指界簽字、問題梳理、實測數據、圖紙輸出、公示確認、成果歸戶、合同簽訂等,形成文字和信息的就收集,這樣才能保證收集到的文件材料能夠真實完整地記錄確權工作全過程。同時,收集過程中注意強化文件制成材料、簽字印簽手續、復制件頁面清晰程度、非紙質材料存儲條件等要求,有效規避整理歸檔環節需處理的各種問題,將問題處理在萌芽狀態,減少歸檔工作障礙。

科學整理,保障利用

承包地確權工作作為一項系統工程,跨越時間長,各種情況復雜,工作難度大。加之各地推進速度不一,采取的工作形式也有差別。檔案部門要想全面推進、整齊劃一地去指導不易實現。但是無論以何種形式,都必須緊緊圍繞“收”“管”“用”去開展工作。在“收“的基礎上進行系統規范科學地整理,保障利用工作開展。作為階段性工作,承包地確權檔案以專題為單位進行管理更為科學。確定好承包地確權檔案的全宗屬性、分類方法,突破年度立卷的形式,待承包地確權工作收尾、文件材料收集工作全部結束時,再對歸檔文件進行集中整理,更系統地組織案卷之間的排列順序,同時防止由于整理工作思路不清晰造成返工。同步指導做好利用登記工作。建議農業部門將承包地確權電子檔案管理工作統籌到承包地確權數據管理平臺中,推進承包地確權檔案信息化工作開展。

安全保管,統籌接收

承包地確權檔案是承包地確權工作成果的積累和體現,是促進農村土地流轉的基礎和憑證,涉及國計民生、社會穩定,安全保管至為重要。各地農村土地承包管理部門工作環境千差萬別,保管條件不一,有的地方能夠單獨配備專門檔案室,但大多數地方只是存放于辦公室,防火、防盜、防潮等技術要求不能保證。各地在指導工作過程中,必須高度重視檔案的安全保管問題,不斷強化檔案管理人員安全保管意識,對發現的安全隱患,及時提出安全保管要求和建議,確保承包地確權檔案不丟失、不損毀、不被破壞。

承包地確權檔案收好存好,才能充分保障利用。一是確定由誰存。吉林省總結一輪和二輪承包地檔案由村管理存在流失現象的教訓,結合全省承包地確權調查和實測工作由鄉鎮統一領導開展實際,將確權登記類涉及農戶的重要憑證性材料,歸在鄉鎮級歸檔材料中,減輕村級檔案保管壓力,保證這部分檔案在鄉鎮能夠得到更安全的保管。二是確定存到哪。承包地確權檔案總體數量龐大,調研發現,各縣承包地確權檔案總體數量占本級國家綜合檔案館館藏量的60%~80%,目前吉林省80%的縣級綜合檔案館沒有能力承接承包地確權檔案進館。按照吉林省政府2015年專題會議精神,為保證全省承包地確權檔案安全保管,縣級檔案館有接收能力的,驗收結束后,馬上接收進館;縣級檔案館不具備接收能力的,由縣級農業部門負責,集中到縣級農業部門統一保管,待同級檔案館具備接收能力時,再移交進館保存。

作者單位:吉林省檔案局

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責任編輯:中國檔案
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